在區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下，如何促進(jìn)先進(jìn)經(jīng)驗向落后地區(qū)傳播一直是學(xué)術(shù)界和政策制定者關(guān)注的重點問題。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，可以通過政策移植的方式，將成功地區(qū)的政策復(fù)制到其他地區(qū)。然而，一項剛剛發(fā)表在Nature Cities上的研究卻表明，在環(huán)境治理這樣復(fù)雜的領(lǐng)域，緘默知識(tacit knowledge)的傳播才是關(guān)鍵，而這種知識需要通過人員交流才能有效傳遞。

實證研究的關(guān)鍵發(fā)現(xiàn)

該研究對2006-2013年間中國城市的環(huán)境治理進(jìn)行了系統(tǒng)研究。通過分析城市領(lǐng)導(dǎo)人簡歷、企業(yè)行為、專利數(shù)據(jù)和政策文本等大規(guī)模微觀數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)城市間的官員交流產(chǎn)生了顯著的治理效果。在企業(yè)層面，城市間官員交流能夠降低8.66%的化學(xué)需氧量(COD)，15.26%的氨氮排放，以及4.78%的廢水排放。這些減排成效分別貢獻(xiàn)了全國水污染總減排的39.45%、42.57%和57.98%。

相比之下，研究發(fā)現(xiàn)單純的政策移植效果有限。即使是在配合人員交流的情況下，政策移植帶來的減排效果也僅為10.51%、21.55%和7.17%。這一發(fā)現(xiàn)凸顯了緘默知識在環(huán)境治理中的重要作用。

圖1. 城市官員城際交流對企業(yè)水污染的影響

緘默知識傳播的三重機(jī)制

研究團(tuán)隊認(rèn)為，關(guān)鍵原因在于環(huán)境治理涉及大量難以用文字傳遞的"緘默知識"。這些知識包括如何根據(jù)本地特點調(diào)整政策、如何有效推進(jìn)政策落地、如何協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系等。由于不同城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、環(huán)境問題特點和利益相關(guān)方構(gòu)成都存在差異，簡單的政策移植往往難以適應(yīng)本地的具體情況。

圖3. 作用機(jī)制（1）：經(jīng)驗傳播

通過深入分析，官員交流促進(jìn)緘默知識傳播的機(jī)制主要體現(xiàn)在三個方面：首先是治理經(jīng)驗的直接傳播，研究數(shù)據(jù)顯示，具備環(huán)保部門任職經(jīng)歷的，或從環(huán)境治理先發(fā)地調(diào)任到后發(fā)地的交流官員，在減污方面的效果更加顯著。其次是促進(jìn)城市間的合作，數(shù)據(jù)顯示交流后的城市間綠色產(chǎn)業(yè)投資增加了9.31%，高科技企業(yè)投資增長了5.10%，專利合作增加了4.03%。第三是推行新的產(chǎn)業(yè)政策，交流官員更傾向于制定新的產(chǎn)業(yè)政策，對綠色產(chǎn)業(yè)的稅收減免力度比其他產(chǎn)業(yè)高出30.05%。

圖4. 作用機(jī)制（2）、（3）：促進(jìn)城市間合作和推行新的產(chǎn)業(yè)政策

官員的激勵機(jī)制

研究還探討了為什么交流官員能夠更有效地推動環(huán)境治理。數(shù)據(jù)顯示，交流的官員比本地官員普遍更加年輕，有更強(qiáng)的晉升動力，因此他們對中央設(shè)定的污染減排目標(biāo)反應(yīng)更為積極，特別是在面臨較高減排要求的城市，交流官員相比本地官員表現(xiàn)出更強(qiáng)的治理效果。

更廣泛的推廣前景

研究團(tuán)隊進(jìn)一步通過模擬分析發(fā)現(xiàn)，如果能把官員交流的制度推廣到更多地區(qū)，水污染治理還有更大的潛力可以挖掘。模擬結(jié)果顯示，擴(kuò)大交流范圍可以使COD額外減少3.32百萬噸（占全國總量9.77%），氨氮額外減少0.32百萬噸（占全國總量13.13%），廢水額外減少1.17十億噸（占全國總量6.28%）。